Integracja europejskich armii przesądzona

W odpowiedzi na te wydarzenia Komisja Europejska oraz konsolidujące się politycznie Niemcy i Francja zainicjowały działania "równoważące", które w dłuższej perspektywie mogą wzmocnić europejski przemysł obronny, najprawdopodobniej kosztem udziału amerykańskich przedsiębiorstw w rynku. O determinacji władz UE może świadczyć fakt, że przez ostatnie dwa lata zrobiły one więcej dla pogłębienia wspólnej polityki obronnej niż udało się osiągnąć przez ponad pół wieku. Pierwszy wyraźny sygnał dał na początku swej kadencji przewodniczący Komisji Jean-Claude Juncker. W przemówieniu inauguracyjnym stwierdził, że wspólnota nie może bazować wyłącznie na "miękkiej sile" i powinna dysponować zintegrowanymi zdolnościami obronnymi, a ponadto w większym stopniu wzmacniać synergię działań w obszarze przemysłu obronnego.

Jednym z mechanizmów umożliwiających bardziej aktywną politykę w tym obszarze miała być zapisana w Traktacie Lizbońskim, a do tej pory nieuruchomiona, Stała Współpraca Strukturalna (Permanent Structured Cooperation, PESCO). Jej celem miało być pogłębianie praktycznej kooperacji sił zbrojnych państw członkowskich, w tym doprowadzenie do tworzenia wspólnych jednostek wojskowych działających w oparciu o wspólne platformy bojowe. Praktyczny kształt zapowiedzi te znalazły po ubiegłorocznym szczycie Rady Europejskiej w Bratysławie. W listopadzie 2016 roku unijna komisarz do spraw rynku wewnętrznego Elżbieta Bieńkowska zaprezentowała Europejski Plan Działania na rzecz Obronności (European Defence Action Plan, EDAP). W Planie pojawiły się zapowiedzi utworzenia Europejskiego Funduszu Obronnego (European Defence Fund, EDF), wsparcia podmiotów gospodarczych zaangażowanych w produkcję technologii podwójnego zastosowania (cywilno-militarnych) oraz budowy wspólnotowego rynku obronnego.

Potwierdzeniem kierunku zmian w zakresie polityki obronnej UE są zapisy opublikowanego 7 czerwca 2017 roku dokumentu "Przyszłość Europejskiej Obronności", zgodnie z którym zasadniczym instrumentem wspierającym działania na rzecz unijnej polityki obronnej ma się stać EDF. Natomiast podczas szczytu Rady Europejskiej z 22 czerwca 2017 roku zapadła decyzja, że w ciągu trzech miesięcy po wynegocjowaniu warunków grupa zainteresowanych państw będzie mogła pogłębiać wzajemną integrację obronną w ramach PESCO.

Dlaczego ta współpraca jest potrzebna? Z danych Komisji wynika, że państwa UE wydają rocznie na obronę 227 mld euro, czyli połowę tego, co USA (545 mld euro), uzyskując jednak tylko 15 proc. amerykańskich rezultatów. Jedną z przyczyn nieefektywności jest funkcjonowanie w siłach zbrojnych państw członkowskich w sumie aż 178 typów uzbrojenia, podczas gdy amerykańskie siły zbrojne wykorzystują ich zaledwie 30. Wystarczy wspomnieć, że armia USA posiada jeden główny typ czołgu, a kraje UE mają ich aż 17. Utworzenie EDF i reaktywacja PESCO mają na celu poprawę sytuacji poprzez zwiększenie efektywności zarówno finansowej (przy zakupie nowego sprzętu), jak i operacyjnej.

Szczególnie istotną rolę w tworzeniu podwalin nowej polityki obronnej UE ma odgrywać EDF. Celem zarządzanego przez Europejską Agencję Obrony (EDA) funduszu jest promowanie niezależności krajów UE w zakresie obronności. Choć do 2020 roku ma on dysponować 590 mln euro, ale w nowej perspektywie budżetowej na lata 2021-2027 kwota ta ma wzrosnąć do 5,5 mld rocznie (z czego z budżetu UE w sumie do 1,5 mld euro). O środki będą mogły ubiegać się konsorcja złożone co najmniej z trzech podmiotów pochodzących z co najmniej dwóch państw UE. Warto podkreślić, że finansowane będą tylko projekty rokujące nadzieję na wdrożenie w siłach zbrojnych, a na dodatek takie, które będą dawać korzyści większej liczbie państw członkowskich. Celem działań w ramach EDF jest bowiem także standaryzacja procedur związanych z procesem pozyskiwania sprzętu wojskowego przez państwa członkowskie. Ponadto Komisja będzie wspierać uruchomienie dodatkowych środków z Europejskiego Banku Inwestycyjnego na współpracę międzynarodową małych i średnich przedsiębiorstw z branży obronnej. Co równie ważne, jedną z zasad EDF będzie priorytetowe traktowanie programów wspierających PESCO

Samo finansowanie będzie płynąć dwoma strumieniami

Środki na pierwszy z nich, tzw. research window, pochodzą bezpośrednio z budżetu UE - mają one wspierać rozwój takich technologii jak robotyka, cyberbezpieczeństwo czy metamateriały. Warto podkreślić, że program ten, określany mianem Działań Przygotowawczych w zakresie badań obronnych, jest już realizowany i ma za zadanie wspieranie projektów zainicjowanych w latach 2017-2019. Łącznie na ten cel przeznaczono 90 mln euro. Z perspektywy polskiego przemysłu obronnego ważna jest informacja, że obecnie po środki z EDF mogą zgłaszać się projekty rozwijane w dwóch obszarach - budowania świadomości sytuacyjnej w środowisku morskim oraz rozwijające technologie zmniejszenia masy indywidulanego wyposażenia żołnierzy. Co istotne, efekty wypracowane w ramach Działań Przygotowawczych po 2020 roku uzyskają możliwość dalszego wsparcia z budżetu UE poprzez utworzenie głównego strumienia finansowania w obszarze badań, którego wysokość ustalono na 500 mln euro rocznie.

Drugi, znacznie większy strumień finansowania o wartości 5 mld euro rocznie, ma na celu rozbudowę po 2020 roku zdolności obronnych UE (capability window). Z budżetu Wspólnoty będzie pochodziło do 20 proc. wkładu, pozostałe środki mają wyłożyć poszczególne państwa. Pieniądze te mają być przeznaczane m.in. na wdrażanie oraz wspólne zakupy nowoczesnego uzbrojenia (w tym systemów bezzałogowych), wzmocnienie zdolności satelitarnych czy też wspólne zakupy śmigłowców. Ponadto, w latach 2019-2020 Unia w ramach Europejskiego Programu Rozwoju Przemysłu Zbrojeniowego (European Defence Industrial Development Programme, EDIDP) ma przeznaczyć dodatkowe 500 mln euro na wsparcie projektów rozwojowych zaproponowanych w najbliższych dwóch latach. Podobnie jak w przypadku Działań Przygotowawczych, o środki będą mogły występować co najmniej trzy niepowiązane ze sobą przedsiębiorstwa posiadające siedziby w co najmniej dwóch państwach Unii. Premiowane mają być firmy małe i średnie. Obszary, które zyskają finansowanie zostaną zdefiniowane przez państwa członkowskie na wiosnę 2018 roku w Planie Rozwoju Zdolności (Capability Development Plan).

Czy polska armia oraz nasze firmy mogą skorzystać z nowego otwarcia? Nie będzie to łatwe. Największe zagrożenie wynika ze skali naszego rodzimego przemysłu obronnego - wystawienie go na nierówną konkurencję z europejskimi gigantami branży zbrojeniowej będzie mieć najprawdopodobniej negatywne konsekwencje. Z drugiej jednak strony trzeba zmobilizować polskie firmy do skorzystania z instrumentów EDF - inaczej ich konkurencyjność spadnie jeszcze bardziej. Zamówienia z MON, granty z Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz środki strukturalne nie są bowiem wystarczające do dalszego rozwoju. Podobnie jak środki z eksportu - w 2016 roku Polska Grupa Zbrojeniowa sprzedała za granicę towary o wartości jedynie 250 mln euro.

Dodatkowym utrudnieniem z perspektywy polskiego przemysłu jest krótki termin na tworzenie konsorcjów i zgłaszanie projektów (już w tym roku mają być zawierane pierwsze umowy grantowe). Firmy z państw Europy Zachodniej mogą pochwalić się wieloma przykładami wspólnie zrealizowanych przedsięwzięć, w tym np. stworzeniem śmigłowca Eurocopter Tiger, Kołowego Transportera Opancerzonego Boxer czy fregaty typu FREMM. Istnieje zatem poważne ryzyko, że ponadnarodowym koncernom z krajów "starej" Europy dużo łatwiej będzie spełnić wymagania konkursowe dotyczące m.in. tworzenia międzynarodowych konsorcjów. Co więcej, ich powodzenie na pierwszym etapie zdeterminuje sukces w kolejnych rozdaniach środków z EDF.

Trudne zadanie

Dlatego tak istotna jest determinacja polskich przedsiębiorstw i instytutów badawczych od samego początku. Uczciwie jednak należy dodać, że zadanie to nie będzie łatwe, choćby ze względu na europejską percepcję sytuacji wewnętrznej w Polsce czy złą atmosferę wywołaną sposobem zerwania kontraktu na Caracale. Skalę możliwych, negatywnych zjawisk dla polskiego przemysłu obronnego dopełnia fakt, że w dłuższej perspektywie niewykluczone jest ograniczenie swobody w dokonywaniu zakupów sprzętu wojskowego przez państwa członkowskie poprzez wymuszenia kupna europejskich platform uzbrojenia, powstałych w wyniku realizacji projektów finansowanych z EDF. Z powyższych powodów polski przemysł obronny (przedsiębiorstwa i instytuty badawcze) powinny zrobić wszystko, aby wziąć udział zarówno w Działaniach Przygotowawczych, jak i Europejskim Programie Rozwoju Przemysłu Zbrojeniowego, ponieważ tylko w ten sposób będzie w stanie zdobyć doświadczenie, niezbędne do rywalizacji o środki unijne w perspektywie po 2020 roku.

Nie można jednak zapominać, że EDF będzie ściśle powiązany z PESCO, którego reaktywacja jest przesądzona. Jak na razie polskie Ministerstwo Obrony Narodowej dystansuje się do tej inicjatywy, obawiając się potencjalnie antynatowskiego wymiaru PESCO i antyamerykańskiego resentymentu starej Unii. Jednak podejmowana przez Warszawę próba jej osłabienia, np. poprzez postulat włączenia państw niebędących członkami UE, nie doprowadzi do rozwodnienia PESCO, co raczej (samo)wykluczenia Polski z tego przedsięwzięcia. Niestety będzie to równoznaczne z ograniczoną możliwością pozyskania wsparcia dla polskich firm ze środków z EDF.

Podsumowując, determinacja krajów starej Unii, by brać większą odpowiedzialność za kwestie bezpieczeństwa, wydaje się narastać. Co więcej, stare państwa członkowskie próbują do współpracy wciągnąć kraje naszego regionu. Warto w tym kontekście odnotować aktywną postawę Berlina, który (w ramach NATO] integruje dwie dywizje pancerne Bundeswehry nie tylko z wybranymi brygadami holenderskimi, ale od lutego 2017 roku również z naszymi partnerami regionalnymi z Czech i Rumunii. W naszym interesie jest podjęcie próby pozyskania środków z EDF oraz pozostawanie możliwie blisko PESCO, aby uniknąć izolacji w wymiarze polityki bezpieczeństwa i obrony oraz wykluczenia polskiego przemysłu obronnego z rynku. Wszystko bowiem wskazuje na trwały charakter nowych inicjatyw, które powinny być traktowane przez polski rząd jako kolejny element naszego bezpieczeństwa, obok krajowych zdolności obronnych i NATO.

Dr Błażej Sajduk, Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Przeczytaj też: Narasta determinacja krajów starej Unii